Deux questions essentielles se posent à propos des contrats administratifs. D'une part, celle de la délimitation de cette catégorie puisque les textes juridiques ne l'indiquent pas toujours et il revient alors au juge administratif de statuer. Cette question est évidemment fondamentale puisqu'elle détermine notamment la juridiction compétente pour connaître d'un litige. D'autre part, celle de l'exécution du contrat puisque différents événements peuvent survenir qui sont de nature à bouleverser les conditions normales d'exécution du contrat.
L'admission des recours pour excès de pouvoir contre les contrats administratifs, question récurrente depuis le début du XXème siècle, fait l'objet d'une troisième partie.
a question ne se pose pas lorsqu'un texte législatif précise la nature d'un contrat. Ainsi les marchés de travaux publics sont des contrats administratifs par détermination de la loi (loi du 28 pluviôse An VIII). Il en est de même des contrats comportant occupation du domaine public.
Autrement, il faut recourir à la jurisprudence et distinguer trois hypothèses en utilisant un critère organique.
Les contrats conclus entre personnes publiques sont-ils toujours des contrats administratifs ?
TC 21 mars 1983 UAP
La présomption n'a rien d'irréfragable : elle ne s'applique pas dans les cas où les rapports entre les cocontractants sont des rapports de droit privé : gestion du domaine privé, relations entre établissements publics industriels et commerciaux, rapports de ceux-ci avec les usagers.
Les contrats entre personnes privées peuvent-ils être administratifs ?
En principe, ce sont des contrats de droit privé mais une jurisprudence s'est développée à partir de l'arrêt : TC 8 juillet 1963 Société entreprise Peyrot*
Le marché entre la SEM Société de l'autoroute Estérel-Côte d'Azur et l'entreprise Peyrot (deux personnes morales de droit privé) pour la réalisation de cette voie est un contrat administratif. Le Tribunal des Conflits considère que la SEM s'est substituée à l'Etat et a agi pour le compte de l'Etat
La jurisprudence Peyrot a été étendue à d'autres hypothèses : CE 30 mai 1975 Société d'équipement de la région montpelliéraine. CE Sect. 18 juin 1976 Dme Culard .
Les contrats de prêt destinés à faciliter la réinstallation en France de rapatriés de Tunisie ont été considérés comme administratifs : prêts consentis pour le compte de l'Etat et consistant en l'exécution du service public d'aide aux français rapatriés.
TC 12 novembre 1984 Société du tunnel de Sainte-Marie aux Mines
Par cette décision, la jurisprudence Peyrot est étendue à l'hypothèse d'un contrat relatif aux travaux d'exploitation d'une autoroute.
A quelles conditions les contrats conclus entre une personne publique et une personne privée sont-ils administratifs ?
1° S'ils contiennent des clauses exorbitantes du droit commun
CE 31 juillet 1912 Société des granits porphgyroïdes des Vosges*
Par clause exorbitante, on entend généralement :
• les clauses exclues dans les relations privées
• les clauses inégalitaires
CE Ass. 26 février 1965 Société du vélodrome du Parc des Princes
TC 16 janvier 1967 Société du vélodrome du Parc des Princes
Le contrôle sur les résultats financiers d'un vélodrome entre dans cette catégorie.
Le critère de la clause exorbitante comprend une variante qui est contestée par maints juristes : un contrat est administratif si le régime juridique qui lui est applicable est un régime exorbitant :
CE 19 janvier 1973 Sté d'exploitation électrique de la rivière du Sant
Ce sont les traits particuliers du cadre législatif et réglementaire dans lequel s'insèrent ces contrats qui sont retenus pour les qualifier.
2° Le critère de l'objet : "l'exécution même du service public"
CE Sect. 20 avril 1956 Epoux Bertin et ministre de l'agriculture c/ consorts Grimouard*
I° Contrat de délégation de service public : CE 4 mars 1910 Thérond*
Il s'agit en l'occurrence du contrat entre une ville et l'intéressé pour la capture des chiens errants et l'enlèvement des bêtes mortes.
II° Contrat de louage de service
Jusqu'à une période récente, il fallait que la personne physique participe à l'exécution même d'un service public administratif
TC 25 novembre 1963 Dme Vve Mazerand c/ cne de Jonquières
TC 29 juin 1987 Bungener
Cette jurisprudence entraînait parfois des décisions complexes et peu cohérentes distinguant dans la période d'activité d'un agent dans un service selon la nature des activités exercées, et pouvait entraîner une compétence à la fois de l'ordre judiciaire et de l'ordre administratif.
En 1996, le Tribunal des conflits a clarifié la situation en abandonnant le critère d'une participation directe au service : le contentieux de l'ensemble des agents participant au service public administratif relève de la compétence de la juridiction administrative : TC 25 mars 1996 Berkani c/ CROUS de Lyon-St Etienne
III° Contrats conclus avec les usagers des services publics administratifs :
Les usagers ne sont pas alors dans une situation légale et réglementaire avec ces services publics administratifs :CE Sect. 18 juin 1976 Dme Culard
A l'inverse, les contrats des usagers avec les services publics commerciaux et industriels sont toujours des contrats de droit privé.
L'EXECUTION DU CONTRAT
L'administration dispose de pouvoirs étendus : modification unilatérale du contrat, sanction du cocontractant, voire résiliation du contrat, le contractant ayant toutefois droit à indemnisation s'il n'a pas commis de faute.
Le pouvoir de résiliation peut exister même s'il n'a pas été prévu dans le contrat : CE 30 septembre 1983 SARL Comexp
Le juge saisi d'une requête relative à une décision de résiliation appréciera si celle-ci doit être prononcée aux torts de l'une de parties contractantes :
CE 2 janvier 1957 Société Lancery
Comme on le voit dans cette affaire, l'analyse du juge peut être subtile puisque s'il admet que l'office HLM avait tout loisir de résilier de plein droit le contrat, cette résiliation doit être prononcée aux torts et griefs de l'office qui a commis une faute en suspendant ses paiements.
L'administration peut aussi saisir le juge pour obtenir l'exécution du contrat mais le juge refuse de prendre des mesures dont l'administration elle-même dispose et n'utilise pas :CE 21 mai 1982 Société de protection intégrale du bâtiment
L'objectif apparaît clairement d'éviter le double langage et les manoeuvres dilatoires.
Le cocontractant a droit au paiement du prix prévu par le contrat ...
... et dans certaines hypothèses à une indemnisation pour des charges supplémentaires.
L'administration peut donc modifier unilatéralement le contrat, comme modifier ou ajouter des horaires, pour assurer dans l'intérêt du public la marche normale du service :CE 21 mars 1910 Compagnie générale des Tramways*
En cas de bouleversement des conditions d'exécution du contrat par une administration qui n'est pas partie au contrat, la jurisprudence de l'imprévision peut s'appliquer :CE 30 mars 1916 Compagnie générale d'éclairage de Bordeaux*
Pour que la théorie de l'imprévision puisse s'appliquer plusieurs conditions doivent être remplies :
• des faits imprévisibles
• des faits indépendants de la volonté des parties
• les conditions d'exécution du contrat doivent être bouleversées
La conséquence de cette reconnaissance par le juge : le contractant peut obtenir la prise en charge d'une partie du surcoût. L'intention de cette jurisprudence est d'inciter les contractants à continuer à assurer leurs prestations. Autrement dit, c'est le principe de continuité du service public.
Cet état d'imprévision ne peut qu'être temporaire et prend fin soit par le retour à l'équilibre financier soit par la résiliation du contrat :
CE Ass. 9 décembre 1932 Compagnie de tramways de Cherbourg*
Il faut donc distinguer la théorie de l'imprévision à la fois de la théorie du fait du prince selon laquelle le cocontractant a droit à indemnisation intégrale pour le surcoût dû à l'administration contractante et à la fois de la théorie de la force majeure qui n'est admise que dans des conditions restrictives.
En cas de force majeure (fait qui ne pouvait être prévu ni empêché par les parties, est totalement indépendant de leur volonté et rend l'exécution du contrat absolument impossible), l'administration ne peut prendre de sanctions pour inexécution et le cocontractant est libéré de son obligation :
CE 29 janvier 1909 Compagnie des messageries maritimes et Compagnie générale transatlantique (2 esp.)*
La comparaison des solutions différentes adoptées dans ces deux espèces fait ressortir les critères exigeants du juge pour admettre une situation de force majeure, liée en l'occurrence à une grève. Ainsi il a refusé de la reconnaître dans l'affaire suivante :CE 5 novembre 1982 Société Propétrol
Avec les conséquences qui en ont résulté pour le cocontractant qui a interrompu l'exécution du contrat.
Contrats administratifs et recours pour excès de pouvoir
En principe, les recours pour excès de pouvoir sont irrecevables contre les contrats mais :
I. La théorie de l'acte détachable
Les actes détachables du contrat sont susceptibles de faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir depuis : CE 11 décembre 1903 commune de Gorre
Cet arrêt reconnaissait la détachabilité d'un acte administratif d'un contrat de droit privé mais l'arrêt qui est resté dans l'histoire du droit administratif a été rendu sur les conclusions de Romieu un an et demi après : CE 4 août 1905 Martin*
Elargissement de la théorie :
1° Admission pour un acte implicite à partir de : CE 8 avril 1911 commune de Ousse-Suzan (à propos de la décision du maire de conclure le bail, aucune formalisation de cet acte n'existant si ce n'est au travers de l'apposition de sa signature sur le bail).
Cette détachabilité intellectuelle reposant sur la notion d'acte administratif implicite a été consacrée dans les années 1930 : CE Sect. 9 novembre 1934 Chambre de commerce, d'industrie et d'agriculture de Tamatave . CE Sect. 7 février 1936 Département de la Creuse.
2° A partir de 1918, le juge administratif saisi d'un recours pour excès de pouvoir contre un acte détachable, effectue aussi un contrôle de la légalité des clauses du contrat : CE 12 juillet 1918 Lefebvre. Cela est plus explicite dans des arrêts ultérieurs comme CE Sect. 9 novembre 1934 Chambre de commerce, d'industrie et d'agriculture de Tamatave.
3° Les actes détachables contrôlés en excès de pouvoir ne sont plus seulement les actes préalables à la conclusion du contrat ou relatifs à son approbation, mais aussi ceux relatifs à son exécution mais à condition que le requérant soit un tiers et cela depuis : CE Sect. 24 avril 1964 SA de livraisons industrielles et commerciales (LIC) .
NB : Il faut aussi préciser qu'il arrive au juge administratif d'annuler partiellement un acte détachable, c'est-à-dire seulement en tant qu'il porte sur des clauses illégales : CE Ass. 16 avril 1986 Compagnie luxembourgeoise de télédiffusion (CLT). Plutôt qu'une extension de la théorie, il s'agit là de son raffinement.
Les conséquences de l'annulation de l'acte détachable :
Le principe depuis l'origine de la théorie de l'acte détachable est que l'annulation de l'acte détachable n'a pas de répercussions directes sur le contrat.
Toutefois si le contrat demeure applicable il peut être devenu ininvocable entre les parties et en conséquence celle qui se soustrait à ses obligations n'encourt pas la sanction du juge :
CE 1er octobre 1993 société "Le yacht club international de Bormes-les-Mimosas
Mais les conséquences de l'annulation de l'acte détachable - son éventuel effet de nullité sur le contrat - résultent notamment du vice affectant l'acte détachable : le vice peut lui être propre ou non. Ainsi, le Conseil d'Etat s'est prononcé sur les conséquences de l'annulation d'un acte détachable et a même admis une régularisation :
CE Sect. rapport et études avis 3 décembre 1997 Réponse à une demande d'éclaircissement sur les conséquences de CE 1er octobre 1997 Avrillier
Mais l'annulation d'un acte détachable préalable au contrat même accompagnée d'une injonction de saisir le juge du contrat laisse celui-ci libre des conséquences à tirer de l'annulation de l'acte détachable, et particulièrement lorsqu'il s'agit d'un contrat de droit privé entraînant la compétence du juge judiciaire, cela peut ne pas aboutir à la déclaration de nullité du contrat. Il en a été notamment ainsi dans la fameuse affaire Lopez, par application de la théorie du mandat apparent : Cour d'appel de Riom 28 mars 1996 Mme Henriquès c/ cne de Moulins.
II. La multiplication des cas de recevabilité du recours pour excès de pouvoir contre les contrats ou certaines de leurs parties
* le déféré préfectoral peut concerner un contrat.
* le recours pour excès de pouvoir est recevable contre les clauses réglementaires du contrat : CE Ass. 10 juillet 1996 Cayzeele
* Le recours pour excès de pouvoir d'un tiers est recevable contre le contrat d'agents non titulaires par une collectivité publique :CE Sect. 30 octobre 1998 Ville de Lisieux
* Une société de télévision ayant signé une convention avec le Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) est recevable à faire un recours pour excès de pouvoir contre une disposition divisible de la convention : CE 19 mars 2003 Société Canal Antilles
Observations
La violation d'une stipulation contractuelle (donc d'une clause non réglementaire) par l'une des parties n'est pas un argument dont l'autre partie peut se prévaloir à l'appui d'un recours pour excès de pouvoir contre une décision administrative : CE Ass. 8 janvier 1988 Ministre chargé du Plan et de l'aménagement du territoire c/ communauté urbaine de Strasbourg et autres
La divisibilité des clauses du contrat est aussi une question essentielle à la fois pour la recevabilité du recours pour excès de pouvoir ou du déféré préfectoral et sur les conséquences de l'illégalité d'une clause. Ainsi est irrecevable le déféré ne portant que sur la clause d'un contrat de recrutement fixant la rémunération, jugée indivisible du reste du contrat :
CE 11 mars 1998 préfet du Val d'Oise n°107404
Le Conseil d'Etat a récemment redéfini les voies de recours contre les contrats en reconnaissant à tout concurrent évincé de la conclusion d’un contrat administratif la possibilité de former un recours de pleine juridiction contestant la validité de ce contrat ou de certaines de ses clauses, qui en sont divisibles, assorti, le cas échéant, de demandes indemnitaires :
CE Ass. 16 juillet 2007 Société Tropic travaux signalisation n° 291545
Les contrats administratifs ( droit français)
Mode linéaire
